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法律對違法行政行為的效力評價(jià)方式或法律后果為:撤銷、確認(rèn)無效、確認(rèn)違法三種方式。也就是說，對于違法行政行為處理要么撤銷，要么確認(rèn)違法或無效。因此，總的看來，我國法律對于違法行政行為的處理方法上是比較簡單的，沒有區(qū)分具體情況或針對特定情形。本文旨在通過對理論和實(shí)踐的分析并在對國外制度進(jìn)行比較研究的基礎(chǔ)上，探討我國行政違法責(zé)任機(jī)制。

一、行政違法的概念

“行政違法”一詞從世界范圍看，并不是各國行政法學(xué)理論通用的概念，有的國家甚至不存在“行政違法”這一術(shù)語，如英國的“越權(quán)”行為，法國的“撤銷之訴的理由”。

在我國，對于什么是行政違法，理論界認(rèn)識(shí)不盡一致，從目前理解來看，分歧主要在于違法的主體方面。因此從行政主體方面考察，這些觀點(diǎn)可以概括為三種:其一，行政違法是指行政法律關(guān)系主體違反行政法律規(guī)范，侵害受法律保護(hù)的行政關(guān)系而尚未構(gòu)成犯罪的有過錯(cuò)行為。例如，羅蒙才教授主編的《行政法學(xué)》認(rèn)為:行政違法，是指行政法律關(guān)系主體違反行政法律規(guī)范，侵害受法律保護(hù)的行政法律關(guān)系，對社會(huì)造成一定程度的危害，尚未構(gòu)成犯罪的行政行為。根據(jù)這種觀點(diǎn)，行政違法包括行政主體的違法和行政相對方的違法。其二，行政違法行為是指公民、法人或者其他組織故意或過失實(shí)施的違反行政法規(guī)范，侵犯國家、社會(huì)公益或個(gè)人組織的合法權(quán)益，危害國家安全或社會(huì)秩序，但尚不構(gòu)成犯罪的行為。姜明安則持有此種觀點(diǎn)。根據(jù)這種觀點(diǎn)，行政違法主體是公民、法人或其他組織、行政機(jī)關(guān)作為行政主體時(shí)實(shí)施的違法行為不是“行政違法”行為，而是“違法行政行為”。其三，行政違法是指行政主體(行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員)違反行政法律規(guī)范的行為，此種觀點(diǎn)在主體上僅限于行政主體。盡管“行政違法”的概念理論存在分歧，但本文所需研究僅指行政主體實(shí)施的違反法律規(guī)范尚未構(gòu)成犯罪的應(yīng)承擔(dān)行政責(zé)任的行政行為。它具有下列特征:1、行政違法是行政主體的行政行為違法。2、行政違法以行政法律規(guī)范存在為前提。3、行政違法是尚未構(gòu)成犯罪的違法行為。

二、國外行政違法的法律責(zé)任

對于行政違法的法律責(zé)任，在立法或?qū)嵺`中往往針對違法的不同情形采取靈活的處理方法和法律責(zé)任形式。

(一)法律責(zé)任的多樣性

1、確認(rèn)有效。即對行政違法行為雖承認(rèn)其違法卻并不否認(rèn)其效力，并相應(yīng)地確認(rèn)該行為有效。對行政違法行為，一般情況下，既要承認(rèn)其違法性，又要否定其效力。但在特殊情況下，只要符合法定條件，可以確認(rèn)行政違法行為有效。如《西班牙公共行政機(jī)關(guān)及共同的行政程序法》(1992年)第67條規(guī)定了“確認(rèn)有效”制度:“一、行政機(jī)關(guān)可以通過糾正瑕疵確認(rèn)可予撤銷的行為重新有效。二、確認(rèn)有效的行為自作出之日起生效，但前面規(guī)定的行政行為的追溯性情形除外。三、瑕疵行為不決定無效的無管轄權(quán)，則可由作出瑕疵行為的上級(jí)部門確認(rèn)其有效。四、如瑕疵行為缺少某種批準(zhǔn)，可通過職能部門授予該批準(zhǔn)而確認(rèn)其行為有效?！?/p>

2、確認(rèn)無效。行政違法行為的無效，可以通過兩種方式確定:一種是依據(jù)法律的明確規(guī)定而不需要通過國家機(jī)關(guān)采取一定措施予以確認(rèn);二是由國家有關(guān)機(jī)關(guān)依一定程序確認(rèn)。

(1)依據(jù)法律直接“無效”。在德國，具有特別嚴(yán)重瑕疵的行政行為，根據(jù)法律本身無效，無需撤銷或者確認(rèn)“無效”。這類行政行為無效力可言，關(guān)系人及其他人、法院或行政機(jī)關(guān)可以不予理睬，同時(shí)法律救濟(jì)機(jī)制對此種行為不具有作用。我國行政法已有此種依法律直接無效的立法范例，我國《行政處罰法》第三條第二款:沒有法定依據(jù)或者不遵守法定程序的行政處罰無效。

(2)確認(rèn)無效。對行政違法行為，有重大明顯違法情形的，可確認(rèn)無效，使行政違法行為自始至終都不發(fā)生法律效力。即對行政行為的無效設(shè)置了一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，符合該標(biāo)準(zhǔn)的行為，即屬無效。德國《聯(lián)邦行政程序法》第44條第1款規(guī)定:“行政處分有特別重大瑕疵，依其一切足以斟酌的情形，加以合理的判斷，可認(rèn)為公然者，無效”。

3、撤銷。指有關(guān)國家基于對已成立的行政違法行為的效力事后以違法(或不當(dāng))為由予以消滅，從而使其向前向后均失去法律效力。

4、補(bǔ)正。指行政行為在程序上和形式上不符合法律規(guī)定而予以事后補(bǔ)救和糾正，將其視為合法行政行為來處理并維持其效力。補(bǔ)正是對行政違法行為的違法進(jìn)行糾正并且是對程序違法或形式違法部分適用。補(bǔ)正在葡萄牙和澳門地區(qū)叫做糾正，即由行政機(jī)關(guān)主動(dòng)對欠缺合法要件的行政行為進(jìn)行事后補(bǔ)救，從而使違法的行政行為補(bǔ)足要件，成為合法的行政行為，繼續(xù)維持其效力。補(bǔ)正是行政機(jī)關(guān)自我對違法行為進(jìn)行補(bǔ)救從而避免承擔(dān)法律責(zé)任的方式。德國、葡萄牙、澳門地區(qū)，臺(tái)灣地區(qū)行政程序法對補(bǔ)正適用作了明確規(guī)定。如德國《聯(lián)邦行政程序法》第45條規(guī)定，補(bǔ)正主要包括如下幾種情形:(1)須經(jīng)申請的行政行為，當(dāng)事人已予事后提出的;(2)必須說明的理由事后已經(jīng)說明的;(3)對當(dāng)事人的聽證事后補(bǔ)做的;(4)應(yīng)參與行政行為作成之其他機(jī)關(guān)已予事后參與的。

5、更正。行政行為的更正不同于前述的補(bǔ)正。補(bǔ)正是對行政行為的瑕疵進(jìn)行糾正，使部分違法的行政行為成為合法行政行為。而更正則是對行政機(jī)關(guān)在操作中的技術(shù)、文字錯(cuò)誤進(jìn)行糾正。葡萄牙和澳門規(guī)定，計(jì)算錯(cuò)誤或行政機(jī)關(guān)表述意思時(shí)的錯(cuò)誤，如果明顯，有權(quán)限廢止有關(guān)行為的機(jī)關(guān)可以隨時(shí)更正。更正可以由有權(quán)限的機(jī)關(guān)主動(dòng)作出，也可應(yīng)利害關(guān)系人的申請而作出。更正具有追溯效力，而且應(yīng)該以作出該被更正行為的方式和公開的方法作出。如德國《聯(lián)邦行政程序法》第42條規(guī)定:“官署得隨時(shí)更正行政處分中誤寫、誤算或其他類似之顯然錯(cuò)誤。當(dāng)事人有合法權(quán)益存在時(shí)，官署應(yīng)更正其錯(cuò)誤。官署得請求提出應(yīng)被更正的文書?！?/p>

6、改變。即行政行為因有違法或不當(dāng)?shù)那樾?，由行政機(jī)關(guān)或其他機(jī)關(guān)更改原行政行為的內(nèi)容。使之(未被改變的部分)仍具有法律效力。改變使行政行為的被改變內(nèi)容不具有法律效力，而未被改變的部分則仍具有法律效力。

(二)根據(jù)行政違法的不同情況，賦予不同的法律后果

從各國行政法規(guī)定看，對行政違法均根據(jù)具體情況，確定承擔(dān)不同的法律后果。如有些國家的行政法院的判例根據(jù)不同情況，承擔(dān)不同法律后果:1、區(qū)別主要形式和次要形式，只有違反主要形式才構(gòu)成撤銷理由，違反次要形式的不影響行政行為的效力。主要形式，指能夠影響行政決定內(nèi)容的形式程序，主要形式大多由法的一般原則所確定，也有由法律規(guī)定的。有些形式的違反不影響行政決定的內(nèi)容，如法定的調(diào)查期間，只要主要的事實(shí)已經(jīng)調(diào)查清楚，形式上不符合規(guī)定的期間，不影響行政行為效力。2、在緊急或特殊情況下，行政機(jī)關(guān)為了公共利益的需要，可以不遵守法定的程序和形式。3、根據(jù)法律規(guī)定或行政法院判例，行政機(jī)關(guān)可以進(jìn)行補(bǔ)正，行政機(jī)關(guān)補(bǔ)正后維持行政行為效力。4、羈束行政行為的形式違法，只要實(shí)體決定合法，程序違法不發(fā)生撤銷的法律后果。

三、我國行政違法責(zé)任機(jī)制的完善

(一)我國行政違法責(zé)任機(jī)制在審判實(shí)踐中的完善

在目前尚未修改《行政訴訟法》的情況下，根據(jù)審判實(shí)踐的需要，《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》中增加了確認(rèn)違法和確認(rèn)無效兩種責(zé)任方式。雖然法學(xué)界對此認(rèn)為最高法院有擴(kuò)大解釋之嫌，但該規(guī)定的確立從某種程度上有效地解決了法律滯后的問題。

在審判實(shí)踐中，需要確認(rèn)違法或無效的行政行為都是不具有可撤銷性的，主要有三種:1、被告不履行法定職責(zé)，但判決責(zé)令其履行法定職責(zé)已無實(shí)際意義的。在一些訴行政不作為的案件中，由于原告請求的時(shí)效性很強(qiáng)，或者時(shí)過境遷，使得請求的事項(xiàng)對于原告而言已經(jīng)沒有實(shí)際意義。在這種情況下，若判決被告限期履行，非但對原告起不到實(shí)際的救濟(jì)作用，甚至可能造成當(dāng)事人更大的負(fù)擔(dān)。其實(shí)，原告提起訴訟的目的不外是請求賠償或者“討個(gè)說法”，而法院作出確認(rèn)行政不作為違法的判決就能滿足這兩個(gè)目的。因此，從法律精神看，如此判決也是法律應(yīng)有之義。2、被訴行政行為違法，但不具有可撤銷內(nèi)容的。這主要指事實(shí)行為。事實(shí)行為指的是行政機(jī)關(guān)工作人員自覺或不自覺地作出雖不創(chuàng)設(shè)新的行政法律關(guān)系但與執(zhí)行職務(wù)有密切關(guān)系的行為。事實(shí)行為有合法與違法之分，如果被訴的事實(shí)行為違法，法院無法適用通常的撤銷判決。比如對于執(zhí)法人員使用暴力超過合理限度導(dǎo)致人身或財(cái)產(chǎn)損害的行為，法院判決撤銷毆打行為或摔毀物品的行為，這無疑是荒謬的，而適用確認(rèn)該事實(shí)行為違法的判決則是合法、合情、合理的。3、被訴具體行政行為依法不成立或者無效的。具體行政行為不成立就等于說這個(gè)行為在法律上還不存在。判斷一個(gè)具體行政行為是否成立的標(biāo)準(zhǔn)主要是該行為是否經(jīng)過必經(jīng)法定程序，是否具備必要的形式，不符合這些標(biāo)準(zhǔn)即為行政行為不成立。比如，行政決定上沒有加蓋公章。一般來說，無效行政行為指的是行政機(jī)關(guān)作出的行政行為具有重大明顯的違法，因而該行為自始無效的情況。必須同時(shí)具備重大和明顯違法情形才屬于無效具體行政行為，僅僅是一般違法尚不屬于無效，而屬于可撤銷的行政行為。兩者的區(qū)別在于，無效的行政行為，其違法情形已重大明顯到任何有理智的人均能夠判斷的程度，因而其沒有公定力，其在被法院等權(quán)威機(jī)構(gòu)撤銷之前被推定為有效，公民無權(quán)根據(jù)自己的判斷而不服從。行政行為不成立則必然無效，除了因程序必備要件欠缺而導(dǎo)致行政行為無效外，實(shí)體上的重大與明顯違法也可以導(dǎo)致行政行為無效。法律對于無效行政行為雖然沒有明確規(guī)定“重大且明顯”的標(biāo)準(zhǔn)，但將現(xiàn)有法律法規(guī)所規(guī)定的無效具體行政行為結(jié)合法律精神來考慮，可以歸納出“重大且明顯”的標(biāo)準(zhǔn)。對于無效的具體行政行為，若在審判實(shí)踐中適用撤銷判決，這在法理上其實(shí)是講不通的，因?yàn)椋瑖?yán)格地講，撤銷的前提是該行政行為在此之前是存在的，而且在法律上是有效的。而既然無效具體行政行為自始無效，那么，法院的撤銷判決就沒有意義。所以，確認(rèn)行政行為無效是行政違法責(zé)任中一種必不可少的方式。

(二)我國行政違法責(zé)任機(jī)制亟待進(jìn)一步完善

建立完善的行政違法責(zé)任機(jī)制是實(shí)踐的迫切需要，現(xiàn)有法律規(guī)定的幾種行政違法責(zé)任后果將復(fù)雜的行政行為簡單化，導(dǎo)致在審判中運(yùn)用的疑難。行政行為內(nèi)容具有廣泛性，它涵蓋了社會(huì)生活的各個(gè)方面，而行政行為的法律程序又具有多樣性的特點(diǎn)，不擴(kuò)充行政行為的內(nèi)容，不考慮行政行為存在特殊性上的具體要求，簡單地歸結(jié)為幾種形式，顯然違背了客觀規(guī)律。同時(shí)行政違法的形式也是因案不同，因事而異，而法律不加詳細(xì)區(qū)分籠統(tǒng)地歸納為諸如程序違法、事實(shí)不清、主要證據(jù)不足等粗線條的規(guī)定，在審判中必然遇到難以適用的尷尬局面，特別是行政瑕疵這一非法律規(guī)定在辦案中的實(shí)際運(yùn)用，就是法律規(guī)定不足的最為明顯的例證。1、借鑒國外規(guī)定，確立多種形式的行政違法法律后果?？煽紤]在將來制定的行政程序法中，增加無效、補(bǔ)正、更正多種形式的行政違法法律后果的規(guī)定。2、將行政違法的形式通過法律規(guī)定予以細(xì)化，對不同的行政違法賦予不同的法律后果。我國目前法律規(guī)定幾種行政違法行為:主要證據(jù)不足;適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤;違反法定程序;超越職權(quán);濫用職權(quán);不履行法定職責(zé);行政處罰顯失公正等。法律規(guī)定的違法形態(tài)的劃分存在一定的缺陷，如:劃分違法的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，未能涵蓋全部行政違法形態(tài)等，特別是對違法形態(tài)缺乏具體的劃分，在實(shí)踐中難以把握。3、重點(diǎn)加強(qiáng)行政程序違法法律責(zé)任的完善。首先要抓緊制度制定行政程序法。我國行政程序法內(nèi)容稀薄，沒有系統(tǒng)的行政程序法典，而且缺乏許多專門的行政程序法，如行政調(diào)查程序、行政強(qiáng)制程序、行政公開程序等都缺乏相應(yīng)的法律統(tǒng)一規(guī)定。其次，對行政程序違法規(guī)定多樣化，比較靈活的法律責(zé)任形式，克服目前單一化和簡單化的法律責(zé)任形式，注重區(qū)分程序違法的情節(jié)輕重。根據(jù)程序違法對相對人權(quán)利影響的程度確定不同的法律后果;區(qū)分程序?qū)π姓Q定內(nèi)容的影響，對直接影響行政決定內(nèi)容的，予以撤銷，不直接影響行政決定內(nèi)容的，不必撤銷行政行為;區(qū)分強(qiáng)制性程序和自主性程序、內(nèi)部程序和外部程序，對不同的程序違法采取不同的處理方式;區(qū)分羈束行政行為和自由裁量行為，對羈束行政行為程序違法不一定撤銷，視具體情況可予以維持。

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